浅谈智力残疾人的社会保障问题
(罗敖)　

引言：在传统社会中，保障主要是通过家庭成员间的互济实现的。工业化和城市化使社会结构、产业结构和家庭结构发生了根本性的变化。家庭的保障功能弱化，社会成员遭受风险的机会增多，超出了家庭范围，需要安全保障社会化。纵观现代化社会，在追求发展进步的共同主题下，享受基本生活保障和不断改善生活质量已成为各国国民的一项天赋权益，而对人的生存与发展提供社会保障则是国家和社会的职责所在。

社会保障

"社会保障"一词最早公开使用是1935年美国的《社会保障法》，但社会保障制度的萌芽却可以追溯到19世纪上半叶"圈地运动"及工业革命后的英国。社会保障制度的出现，最初是为了解决贫困人（主要是城市贫民）最基本的温饱问题，以此缓减因贫困人口增多造成的社会不稳定而给政府施加的压力。社会保障制度的出现，将原本的社会救济以法的形式确定下来，我们知道，法的基本表现形式之一便是权利与义务的关系。第一部带有社会保障性质的法（1834年英国的《济贫法》）的颁布，明确了在生活困难时享受国家与社会的援助是每一个公民的基本权利，而非像当初只是慈善性质的救济。国际劳工组织给社会保障的界定是："社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。"
我国对社会保障所下的定义是：国家为了保证公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业等情况下，从国家和社会获得足够物质帮助而建立起来的援助制度。我国的社会保障制度起步较晚，新中国成立后开始着手建立全国统一的社会保障体系，制定一系列发展社会福利、职工福利的政策、方针和建立必要的设施；颁布一系列优抚工作、社会救济工作的政策法规等，使社会保障制度基本上走上正规化、制度化。这一系列的保障制度曾在稳定社会安定、保障职工利益和维护其它较弱的社会群体的基本生活条件起到了积极的作用。但随着计划经济向市场经济的转变，现有的保障体系已不能完全适合于社会发展与人民日益增长的物质需要。这就需要政府不断增加新的内容，如失业保险、个私经济人员社会保险的建立等，以逐步完善现有的社会保障体系。
残疾人的社会保障制度在以往大多体现在社会福利之中，且带有较强的慈善救济性质。随着市场经济的逐步建立与完善，社会贫富差距的加大，残疾人（尤其是无劳动能力的智力残疾人）的贫困问题已日益突出，在全国5000万贫困人口中，残疾人占了近1/3。如何从制度上、经济上保障这些残疾人的生存权益，已成为我们政府亟待解决的问题。

残疾 残疾人 智力残疾人

联合国第三十七届会议1982年12月通过的《关于残疾人世界行动纲领》第六条，对残疾人作了如下定义："世界卫生组织根据卫生工作的经验，对缺陷、残疾和障碍三者区分如下：缺陷(Impairments)：是指心理上、生理上或人体结构上，某种组织或功能的任何异常或丧失。残疾（Disabilities）：是指由于缺陷而缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力。障碍(Handicaps)：是指一个人由于缺陷或残疾，而处于某种不利地位，以至限制或阻碍该人发挥按其年龄、性别、社会与文化等因素就能发挥的正常作用。"同时在《行动纲领》的第七条进一步说明："障碍的有无及程度是由残疾人与其生活环境之间的关系所决定的。当残疾人遭到文化、物质或社会方面的阻碍，不能利用其它人可以利用的各种社会系统时，就产生了障碍。因此障碍是指与其它人平等参加社会生活的机会的丧失或是各种机会受到限制。"
根据世界卫生组织对残疾人的定义，我国在1987年开展了第一次残疾人抽样调查，首次确定了残疾人的定义，并写入1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》中："残疾人是指在心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。"在我国把残疾人分为5类，即视力残疾、听力和语言残疾、智力残疾、肢体残疾、精神残疾。 同时，还确定，凡有两种或多种残疾的人，称为综合残疾。在这五类残疾人中，智力残疾与精神残疾相对于其它类残疾来说，较为特殊，在教育、就业等问题中很难与正常人一起享受社会文明成果。其它三类残疾中由于仅是某一器官缺陷，这些损伤的器官大多有一些替代物（辅助设备），而且随着科技的发展与进步，这些替代物（辅助设备）也越来越先进，如新式电动轮椅、助听器等。因此，这三类残疾人随着科技的发展、社会文明程度的提高及社会环境的改善（如无障碍设施的推广）将逐步缩小与正常人的差距，并能与正常人一起共享社会文明成果。而智力残疾人与精神残疾由于涉及到思维、情感等方面的缺陷，很难找到替代物（辅助设备），因此，这两类残疾人很难随着社会、科技的发展而共同提高，与正常人的差距在某些情况下还有加大的可能。由于精神残疾的发病原因、病状的间歇性等特点的特殊性，本文仅论述智力残疾人的社会保障问题。
智力残疾，是指人的智力活动能力明显低于一般人的水平，并显示出适应行为的障碍。智力残疾者与其它残疾者的一个明显区别是他们一般没有（或者很少有）使自己与社会接触，融为一体的主体意识，换言之，他们缺少发动社会化过程的动力。因此，智力残疾人在教育、就业等方面要比其它残疾人更困难，有相当一部分智力残疾人没有就业能力，他们很难溶入到这个社会当中去。故国家与社会从法律、政策上给这些残疾人一些特殊照顾就显得很有必要。而照顾的最好形式莫过于制定一项专门针对智力残疾人的社会保障制度，如日本在1960年就颁布了《弱智人福利法》。

智力残疾人和社会保障

我国目前有残疾人6000万人，其中智力残疾人占了19.69％，约为1181.4万人，在残疾人类别中所占比重排第二位（仅次于听力语言残疾）。根据1987年我国残疾人抽样调查的有关数据，残疾人的经济来源与他们的劳动就业状况是密切相关的。我国残疾人靠个人劳动收入生活的比例较低，仅占30.27％，而需要家庭或亲戚供养的则占60.08％，靠国家和集体救济的占2.65％，按残疾的类别来看，靠个人劳动收入生活的，听力语言残疾者比例较高，占45.06％，其余依次是肢体残疾者占34.69％，视力残疾者占24.81％，精神病残疾者占24.77％，智力残疾者占17.72％，综合残疾者占13.08％；靠家庭或亲戚供养比例最高的是综合残疾者占83.13％，其余依次是智力残疾者占81.34％，视力残疾者占71.73％，精神病残疾者占69.59％，肢体残疾者占61.54％，听力语言残疾者占52.88％。由此，我们可以看到，除了综合残疾者外，智力残疾者就业率最低，主要靠家庭或亲戚的供养，这给智力残疾者的家庭带来了沉重的生活与经济的压力，同时，在调查材料中，我们还发现，智力残疾者中只有0.94％靠国家和集体救济的残疾者中，在各类残疾者中，比例是最低的。由此，我们深深地体会到，对智力残疾人的保障，还处于原始的家庭保障模式，而非社会的统筹保障，这种状况的存在，已明显不适应于现代的社会保障制度。
笔者曾有一段时间专门搞残疾人的就业工作，在工作中发现，智力残疾人的就业难度很大，――当然，这主要是由智力残疾人本身的残疾特点决定的。在接待智力残疾人的家长时，我们最能听到的一句话就是：现在我们还健在，因为是自己的孩子，即使我们自己吃不饱、穿不暖，也一定会让他（指自己智力残疾的孩子）吃饱、穿暖，但万一我们作古以后，我们的孩子可怎么办哪？！每每听到这句话，作为残疾人工作者的我们，心中便会升起一股悲凉，但却又是那么的无可奈何。因为，就目前而言，提高残疾人的经济收入，最好的办法便是提供其就业机会，解决其就业问题，另外就是城镇最低生活保障线制度。
在我市开展城镇最低生活保障线制度已有几年了，最低生活保障线是指能够维持城市居民（或本人及供养人口）在正常条件下的最低生活需求的平均支出水平，它表现为人们只购买绝对必需的那些商品和劳务。因此，最低生活保障线实质上是维持城市居民最起码的生活条件的界限，凡低于最低生活保障线者，由社会救助给予救济。笔者还曾接待过一名智力残疾者的家长，当初，孩子出世时，由于脑部缺氧导致智力低下，原本他还可以生第二胎，但耽心有了第二个孩子后，亏待了这个有残疾的孩子，于是就决定不生了。这个孩子现在已有二十岁了，由于智力残疾较严重，连生活都不能自理，就业就更不用说了。不久前，其爱人也下岗了，全家主要就靠其一个人的收入度日，因此，生活较为困难。他说：我孩子现在不能就业，没有收入，可健全人失业都有失业救济金，为什么我们一分钱都没有。为了这个孩子我们已经欠了很多钱了。笔者劝其去申领最低生活保障救济金。他们说，已去过，但他们家的收入还不到最低生活保障钱的要求。他激动地说：难道政府真要看着我们穷到那个份上才救助吗？是啊，难道这些智力残疾人的家庭就注定了贫困吗？在现有的社会保障体系中就没有专门针对这些无劳动能力残疾人的制度吗？带着这些疑问，笔者翻查了有关资料，――结果的确如此。
我国目前的社会保障体系主要有四大块组成，即社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚。社会救助是最低层次的社会保障，保障最低生活，属雪中送炭型，在我国，目前主要指城镇最低生活保障线制度；社会福利是增进城乡全体居民生活福利的保障，如政府兴办的一些社会福利机构，该保障是高层次的社会保障，属锦上添花型；社会保险是基本保障，保障失去劳动能力的劳动者（没有就业过的人，不属于此保障范围）；社会优抚是特殊性质的社会保障，保障社会上备受尊敬的军人及其眷属的基本生活。这里我们可以看出，我国的社会保障体系中还未把无劳动能力残疾人的保障作为社会保障体系的一部分提出。无劳动能力的智力残疾人若要享受到这些保障制度，必须符合两个条件：处于绝对贫困或失去家庭或亲戚供养。处于绝对贫困时，可以享受社会救助；失去家庭或亲戚供养则可被社会福利机构收容。一个家庭有一个无劳动能力的智力残疾人是不幸的，这不仅表现为他们不能与其它家庭一样正常地享受天伦，更表现为，在没有其它经济来源或保障的情况下，这个家庭走向困顿是必然的（父母的劳动力将随着年岁的增长而逐渐衰退，故家庭的收入水平将与社会平均收入水平拉开距离）。虽然，在达到绝对贫困的条件下，这个家庭可以享受到社会救助，但正如那位家长所说，难道政府真要看着他们穷到那个份上才救助吗？
政府的责任，除了救助贫困，还要预防贫困的发生。虽然，针对残疾人，我国政府从中央到地方曾先后出台过许多的法规、政策，1990年12月还颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，但这一系列的法规、政策大都是围绕着如何使残疾人平等参与社会而制定的，是针对残疾人的社会地位而言，如残疾人按比例就业政策为残疾人平等参与就业提供了可能，在具体实施中也发挥了其积极的作用。但那些无劳动能力的智力残疾人，即使给他提供了平等参与就业的机会，然由于自身的局限性，他们不可能真正参与其中而得利。不能参加就业，也就失去了经济来源，这时候就需要别的政策从经济上保障他们的生活需求（家庭与亲戚的供养只是暂时的）。社会保障制度正是从经济的角度来保障社会上较弱的人或群体的经济地位，它可以较早地预防社会中最困难的人或群体――如无劳动能力的智力残疾人――的绝对贫困的发生。
综上所述，笔者认为，应将无劳动能力的智力残疾人的保障制度纳入我国的社会保障体系中去，用立法的形式，将政府对智力残疾人的保障巩固下来，以保障他们的生活需求。

建立智力残疾人的社会保障制度

如何建立智力残疾人的社会保障制度是一项涉及面较广的工作。笔者认为，首先政府应从法律与经济两方面将这一制度确立起来。
日本在1960年颁布了《弱智人福利法》（1990年又对其作了修改），该法律的第一章第2条明确规定：国家、地方公共团体必须努力加深国民对弱智人福利的理解，同时，向弱智人实施更生援助和必要的保护。日本的这一做法值得我们借鉴。我们也应出台一项专门针对智力残疾人的社会保障性法规，让智力残疾人也能享受到社会保障的权利。经济上，可以由国家组织，采取多种途径筹集资金的方式，（应以政府的财政经费拨款为主，以确保该经费的稳定性。）成立一专门的基金，用于智力残疾人的生活保障。
那么，智力残疾人的社会保障制度又以何种形式存在呢？这需要开展一次全国规模的调查、论证，也非笔者三言两语便能解决的。但笔者还是认为，根据智力残疾人分布较广，难以集中的现状，再结合智力残疾人本身的残疾特点，最好的方式是依托我国现有的社区服务的优势，对他们实施教育（智力开发）、保护性就业（经济保障）、康复三位一体的社会保障。
其实，我国很早就有这种相类似的"三位一体"形式存在了，那就是工疗站。工疗站大多由街道出资 。