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新浪时评：《救助实施细则》仍有不少盲点
新浪观察
新浪时评：《救助实施细则》仍有不少盲点
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http://www.sina.com.cn 2003/07/22 11:44
新浪观察评论员：盛大林
7月21日，万众瞩目的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》终于公布了。10天之后，它就要在全国施行。《实施细则》对国务院颂布的《救助管理办法》中的一些概念和操作程序进行了比较全面的细化。比如，明确规定救助对象是指那些“因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞
讨度日的人员。”《实施细则》特别指出，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的，不属于救助对象。《实施细则》还规定救助的期限“一般不超过10天”，等等。毫无疑问，这些具体的规定大大提高了救助的可操作性，同时可以规范全国各地救助站的救助行为。但仔细研读细则的全文，笔者发现，它仍然存在不少“盲点”，如果不进一步细化，在实际操作中将会遇到一系列的问题，从而大大影响救助的效果。
一，对象如何甄别？《实施细则》第五条规定“不属于救助对象的，不予救助并告知其理由”，“对拒不如实提供个人情况的，不予救助”，但如果求助者都自称符合条件，并提供或真或假的个人情况，怎么办？首先，鉴别需要一个过程，不可能立马搞清楚，那么，是先接纳后调查，还是先调查后救助？如果是后者，可能时间不等人，因为有些求助对象可能正在受冻挨饿；如果是前者，那就等于没有了门槛，调查也可能失去意义，因为调查的过程可能比救助的一般期限(即10天)还要长。流浪乞讨者一般来自穷乡僻壤、偏远山村，如果村里没有电话，或者求助者故意不告知，那就只能与当地的政府联系，请他们帮助核实，可很多地方政府的工作效率并不高，如果磨磨蹭蹭，甚至搁上几天，一来一去，10天还不一定够用呢。《实施细则》第九条虽然规定“救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。”但等你调查清楚了，救助实际上已经实施了，奈何？再者，调查的成本也不能不计。来来去去的长途电话、当地政府的调查核实……说不定鉴别的花费比救助所需的费用还要多。
二，救助如何“终止”？《实施细则》第十七条规定：“救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。”国务院颂布的《救助管理办法》虽然规定救助是“临时性”的措施，但同时确立了“来去自由”的原则。那么，如果受助人员在受助期满后仍然生活无着或者不愿意离开，怎么办？难道要将他们强行推出站外或是拒绝提供住所、食品等基本生活条件而眼睁睁地看着他们挨饿受冻吗？
三，“安置”如何落实？《实施细则》第十四条规定：“对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置……”第十五条规定：“对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。”第十八条规定：“受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府……对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。”那么，“安置”到哪里？就目前的情况看，各地并没有一个接收“安置”的机构。
四，“标准”如何确定？这是此前人们普遍关心、也是救助站无所适从的问题。《实施细则》第八条规定：“救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。受助人员食宿定额定量的标准，由省级人民政府民政部门商财政部门具体规定。”权力下放当然是可以的，因为各地的经济发展水平差距很大，不宜采用同一标准，但《实施细则》只规定了下限，即“能够满足受助人员的基本健康和安全需要”，却没有上限要求，这仍然会造成各地救助的实际待遇相差悬殊。此前，广州、深圳等地已经开始“高标准”建设救助站，这不仅会给当地财政带大巨大负担，令救助站应接不暇，同时也会造成“养懒汉”的问题。
这四个问题中，前三个问题最为棘手，第四个问题则简单得多。前三个问题之所以难以解决，是源于救助的“临时性”原则(有时间限制)和以“地域性”为基础(总是试图核实并“接回”原籍)。在笔者看来，只有调整救助的思路，即不强调“临时性”而着眼于长远，不基于“地域性”而实行就地救助，才能摆脱上述难题。具体地说，就是从第四个问题入手，即在“满足受助人员的基本健康和安全需要”的前提下，尽可能地降低救助的标准，让经济杠杆发挥作用。救助站只提供最基本的生存条件，有口饭吃，但吃不好，甚至吃不饱，有地方住，但只提供遮风挡雨的地方，这样，只要还有其他生计，就不愿来到救助站，只要还要别的出路，就不愿意长期待在救助站……不管你是否生活无着，也不管你来自哪里，只要不嫌这里苦，你尽管来，只要不愿意走，你也尽管留下来。如此一来，既用不着对求助者进行鉴别，也不必为如何“终止”救助而发愁，同时也无须再找“安置”的地方。也就是说，第四个问题一旦办妥，前三个难题就随之不复存在。
当然，即使把救助标准降到最低，求助者仍有可能很多，救助带来的财政压力仍可能不小。但这是政府必须承受的负担，而且也是“相权取其轻”的选择。因为如果救助标准偏高，虽然是“临时性”的，但加上鉴别和接送的成本，再加上“安置”的费用，花费很可能更多，更何况“临时性”后的“终止”很难操作、“安置”的地方还没有着落呢！
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